Überblick
 

I. Die Revision des Verfassungsprinzips der Nicht - Wiederwahl des Präsidenten

II. Die Ankündigungen der geplanten Verfassungsänderung zur Ermöglichung der Wiederwahl des Präsidenten

III. Die präparierten Abstimmungen im Geschäftsgang des Gesetzgebungsverfahrens

IV. Die Irregularitäten: Stimmenkauf und Verfassungsverstoß

V. Reaktion: Die parlamentarische Bereinigung der Irregularitäten

VI. Nichtreaktion: Versagen der institutionellen Kontrollorgane
 

I. Die Revision des Verfassungsprinzips der Nicht - Wiederwahl des Präsidenten
 
 

1. Rechtzeitig, am 4. Juni 1997, ist vom brasilianischen Parlament die Änderung der Bundesverfassung beschlossen worden, die dem amtierenden Präsidenten der Republik, Sr. Fernando Henrique Cardoso, die Möglichkeit eingeräumt hat, für eine zweite Amtszeit wiedergewählt zu werden.

Das verfassungsändernde Gesetz, die Emenda Constitucional No. 16 ( EC No. 16 ) hatte die notwendigen Stimmenmehrheiten der Abgeordneten und Senatoren auf sich vereinigen können. Die EC No. 16, die auch den amtierenden Gouverneuren der Landesstaaten und den Bürgermeistern der Gemeinden die erneute Kandidatur zur Wiederwahl gestattet, stellt einen radikalen Eingriff in das Mandatsrecht und damit in das traditionelle brasilianische Wahlrecht dar, wie schon der bloße Wortlautvergleich zwischen bisheriger und veränderter Fassung des Verfassungstextes zeigt ( Auszug ):
 

Bisherige Fassung ( Text der Bundesverfassung von 1988 )	Neufassung gemäß emenda constitucional 16
Art. 14 ( omissis ) § 5 Nicht wählbar für das gleiche Amt in der nachfolgenden Periode sind der Präsident der Republik, die Gouverneure der Staaten und des Bundesdistrikts, die Präfekten und ihre Nachfolger oder Vertreter....	Art. 14 ( omissis ) § 5 Der Präsident der Republik, die Gouverneure der Staaten und des Bundesdistrikts, die Präfekten und ihre Nachfolger oder Vertreter im Mandat können für eine einzige nachfolgende Periode wiedergewählt werden.
Art. 77 Die Wahl des Präsidenten und Vize- präsidenten der Republik soll zum gleichen Zeitpunkt, 90 Tage vor Ende der Mandatszeit des amtierenden Präsidenten, erfolgen.	Art. 77 Die Wahl des Präsidenten und Vizepräsidenten der Republik soll zum gleichern Zeitpunkt am ersten Sonntag im Oktober im ersten Wahl- gang und am letzten Sonntag im Oktober im zweiten Wahlgang erfolgen, und zwar im Jahr vor Ende der Amtszeit des Präsidenten.
Art. 82 Das Amt des Präsidenten der Republik dauert 4 Jahre, beginnend mit dem 1. Januar des auf seine Wahl folgenden Jahres. Eine Wiederwahl für die anschließende Periode ist unzulässig.	Art. 82  Das Amt des Präsidenten dauert 4 Jahre, beginnend mit dem 1. Januar des auf seine Wahl folgenden Jahres.

 

2. Wahlrechtsreformen im Jahr vor den Wahlen sind in Brasilien nichts Ungewöhnliches. Kenner zählen sie zu den " schlechten Traditionen " Brasiliens, weil sie alle vier Jahre für Instabilität des gesamten Wahlrechtssystems sorgen und regelmäßig dazu herhalten müssen, den zufälligen Mehrheiten im Parlament und ihren Kandidaten bevorrechtete Ausgangschancen und günstige Einflußbedingungen zu verschaffen. " Continuismo " , also fortgesetzter Machterhalt des regierenden präsidentialistischen Regimes, ist das erklärte Ziel. Dabei werden selbst kasuistische Eingriffe in die geltende Wahlrechtsverfassung nicht gescheut, welche die Chancengleichheit der Mitbewerber und die Grundrechte der Wahlbürger in Mitleidenschaft ziehen. " Die schlechte Tradition des brasilianischen Wahlrechts ist charakterisiert durch die - Wahl für Wahl - fortgesetzte Neuregelung des Wahlverfahrens, mit den Mitteln eines plumpen Kasuismus, der günstige Gelegenheiten zu intriganten Manövern und Handstreichen verschafft ". Alle Anzeichen sprechen dafür, daß auch die Wahlrechtsreform des Jahres 1997 zur Durchführung der Präsidentschafts - und Gouverneurswahlen im Jahr 1998 diese schlechte Tradition fortsetzt.

Wieder einmal und allen rechtlichen Hindernissen zum Trotz werden derzeit ( 1997 / 1998 ) in Brasilien demokratische und rechtsstaatliche Ideale geopfert, um zu praktizieren, was ein altes lusitanisches Sprichwort weissagt:

" Lá vão as leis para onde querem os reis ".

Auf den ersten Blick und aus deutscher Sicht erscheint die konstitutionelle Neuregelung des Präsidentenmandats in Brasilien als eher unscheinbar. Schafft sie doch für den Präsidenten der Republik und die übrigen Spitzenämter der Exekutive eine Regelung, die in vielen Ländern der der Welt der konstitutionelle Normalfall ist. Für Brasilien aber bedeutet sie eine Verfassungsrevolution: Die EC No. 16 hat in spektakulärer Weise mit einer seit über hundert Jahren bestehenden Verfassungstradition Brasiliens und auch ganz Lateinamerikas gebrochen, indem sie das Prinzip der Nicht- Wiederwahl ( não - reeleção ) revoziert hat. Kritiker erblickten in ihr einen Staatsstreich und sogar eine Art Ermächtigungsgesetz.

Das Wiederwahlverbot für den Präsidenten hat in Brasilien stets als sakrosant gegolten. Nach seiner Einführung durch die Verfassung der Ersten sog. Alten Republik im Jahre 1891 ( Art. 43 ) war nie an ihm gerüttelt worden. Selbst die Diktatorialverfassungen des Getúlio Vargas im Jahre 1937 oder der Militärs im Jahre 1967 / 69 hatten es respektiert. Keiner der 32 Präsidenten in der Geschichte der Republik Brasilien ist in direkter Nachfolge wiedergewählt worden. Besonders die neue demokratische Verfassung von 1988 hatte strikt an diesem ehernen Prinzip des republikanischen Konstitutionalismus festgehalten mit der weiteren Folge, daß die Verfassungsrevision im Jahre 1994 die Amtszeit des Präsidenten sogar von 5 auf 4 Jahre verkürzt hat. Am 4. Juni 1997 aber wurde das Prinzip abgeschafft. Der brasilianische Gesetzgeber ersetzte die drei Jahre zuvor noch bekräftigte Verfassungsvorschrift durch die genau entgegengesetzte Regelung. Was aus gutem Grund der Verfassung den brasilianischen Präsidenten, Gouverneuren und Präfekten stets verwehrt worden ist, wurde ab sofort gestattet. Hauptbegünstigter der Neuregelung ist der amtierende Staatspräsident Fernando Henrique Cardoso.

Dies ist kein Zufall. Wie man weiß, ist die das hundertjährige Tabu aufhebende Verfassungsänderung von langer Hand aus Partei - und Regierungskreisen vorbereitet worden. Bereits zu Beginn der laufenden Legislaturperiode, nämlich am 16. 2. 1995, ist ein entsprechender Gesetzesentwurf eingebracht worden und zwei Jahre später in sorgfältig vorbereiteten Verfahren durch die beiden Kammern des Congresso Nacional geschleust worden. Diese Verfahren sind von fragwürdigen Begleitumständen und offen- sichtlichen Regelwidrigkeiten in einer Weise geprägt gewesen, daß in hohen Kreisen der Anwaltschaft, etwa in der Kommission für Verfassungsstudien des Ordem dos Advogados, wiederholt die Frage einer Verfassungsklage beim Supremo Tribunal Federal ( " acão de inconstitucionalidade " ) gegen die EC No. 16 erwogen worden ist. Demzufolge hat sich im Jahre 1997 auf der Bühne des Congresso Nacional ein Verfassungskonflikt ereignet, der Einblick in die verborgene Wirklichkeit des politischen Machtprozesses in Brasilien gestattet. In diesem Sinne aufschlußreich ist die Chronik des Emendierungsverfahrens im brasilianischen Parlament und aller Begleitumstände, die am Zustandekommen dieser politisch folgenreichen Neuregelung des präsidentiellen Mandatsrechts maßgeblich beteiligt gewesen sind.
 
 
 
 

II. Die Ankündigungen der geplanten Verfassungsänderung zur Ermöglichung der Wiederwahl des Präsidenten
 
 

1. Am 10. April 1996 geriet die Wiederwahlfrage erstmals in die Schlagzeilen der brasilianischen Presse. Der brasilianische Präsident selber hatte dafür gesorgt. Bei Gelegenheit eines Staatsbesuches in Argentinien hatte er auf der abschließenden Pressekonferenz die Möglichkeit seiner erneuten Kandidatur für das Präsidentenamt im Jahre 1998 angesprochen und hierfür den ausdrücklichen Beifall des argentinischen Staatspräsidenten Carlos Ménem erhalten. Dieser hatte das Beispiel gegeben. Es war ihm im Jahre 1993 gelungen, im Wege von Absprachen mit dem Parlament und einer Änderung der argentinischen Verfassung seine eigene Wiederwahl zu ermöglichen. Der brasilianische Präsident berief sich auf das argentinische Beispiel und zog mit seinem öffentlich geäußerten Wunsch nach einer zweiten Amtszeit erhebliche politische Aufmerksamkeit auf sich. Auch löste er bereits zur Halbzeit seiner Regierung Wahlkampfspekulationen und Nachfolgedebatten im ganzen Lande aus. Zuvor schon aber hatten die Parteiführungen der Regierungsallianz aus PSDB und PFL mit nachdrücklicher Unterstützung des Ministers für Kommuni- kation Sérgio Motta ein strategisches Konzept ausgearbeitet, um nach argentinischen Vorbild
( " fórmula Ménem " ) ihren Präsidenten Fernando Henrique Cardoso zur weiteren Amtszeit bis ins Jahr 2002 zu verhelfen.
 
 

2. Die Haupthürde auf dem Wege dahin bildete der entgegenstehende Verfassungstext. Eine Änderung der Mandatsregelung der Verfassung und der Wahlgesetze war unumgänglich. Das dazu notwendige parlamentarische Gesetzgebungsverfahren war zu Beginn der Legislaturperiode und Amtszeit von Präsident Fernando Henrique Cardoso förmlich eingeleitet worden. Der Abgeordnete José Mendonça Filho ( PFC-PE ) hatte am 16. 2. 1995 einen Antrag auf Änderung der Verfassung in das Parlament eingebracht, mit dem Ziel, " die Wiederwahl des Präsidenten der Republik, der Gouverneure der Staaten und des Bundesdistrikts, der Präfekten und ihrer Vertreter oder Nachfolger (...) zu erlauben ". Der Antrag ist symbolträchtig als allererster Gesetzesantrag der Legislaturperiode unter der DOU - No. 0001 / 1995 registriert worden. Zur Beratung dieses Antrags hatte wenige Tage später der damalige Präsident des Abgeordnetenhauses Luis Eduardo Magalhães die Verfassungs- kommission ( Comissão de Constituição e Justiça e de Redação ) einberufen, die bereits am 15. 3. 1995 den Gesetzesentwurf zur Neufassung des § 5 des Art. 14 der Bundesverfassung beschloß. Die Proposta de Emenda à Constituição No. 1 / 1995 war folgendermaßen gefaßt: " § 5 des Art. 14 der Bundesverfassung soll folgenden Wortlaut erhalten: Der Präsident der Republik, die Gouverneure der Staaten und des Bundesdistrikts, die Präfekten, ihre Vertreter oder Nachfolger im Amt können für eine unmittelbar nachfolgende Periode wiedergewählt werden und sich um das Amt bewerben. In Art. 82 wird der Satz 'die Wiederwahl für die nachfolgende Periode ist unzulässig' gestrichen". Alternativanträgen von Parlamentariern wurde wenig Gehör geschenkt. Der Abgeordnete José Pinotti hatte z.B. die Durchführung einer landesweiten Volksabstimmung über die Wiederwahlfrage gefordert, fand aber dafür weder im Congresso Nacional noch bei der Regierung hinreichende Unterstützung.
 
 
 
 

III. Die präparierten Abstimmungen im Geschäftsgang des Gesetzgebungsverfahrens
 
 

1. Verfassungsänderungen im Gesetzeswege bedürfen in Brasilien 3 / 5 der Stimmen der Abgeordneten und Senatoren in den zwei Lesungen ( " turnos " ), die beiden Häusern des Parlaments bindend vorgeschrieben sind ( Art. 60 § 2 ). In der Câmara dos Deputados waren mindestens 308 Stimmen für einen Sieg des Gesetzesentwurfs erforderlich. Da im Jahre 1996 derartige Mehrheiten noch außer Sichtweite waren, waren die Wiederwahlstrategen um den Kommunikationsminister Motta auf Stimmenrekrutierung im Parlament angewiesen. Vorerst konnten sie nur mit den Stimmen der Abgeordneten der Regierungsparteien PSDB und PFL sowie mit denen der 192 Bürgermeisteraspiranten unter den Abgeordneten aller Parteien rechnen, die ein starkes Eigeninteresse am Wieder- wahlprojekt besaßen. Die zur Mehrheit fehlenden Stimmen mußten auf dem üblichen Verhandlungswege mit den Abgeordneten selbst oder durch Absprachen mit Parteiführungen beschafft werden.

Zu diesem Zweck wurde eine Art Vermittlungsbüro ( " balcão de negócios " ) eingerichtet. Hier verhandelten Abgeordnete nahezu aller Parteien ihre Stimmen gegen effektive Gegenleistungen der Regierung, die vorwiegend in der Förderung gemeinnütziger und notleidender Vorhaben in den Wahlbezirken der betreffenden Abgeordneten bestanden. Gegenstände des Stimmenhandels waren beispielsweise die Freigabe von Zuschüssen für Straßenbauvorhaben und Krankenhausprojekte in Acre, Exportsubventionen für Kooperative in Rio Grande do Sul, Mittel zur Durchführung der Agrarreform in Pará, Steuerermäßigungen für gemeinnützige Projekte im Staate Rio de Janeiro, Arbeitsplätze in diversen Bundesbehörden im Mato Grosso, Stellengarantien in Regierungsbehörden für 6000 Beamte aus Amapá, Steuernachlässe für Privatuniversitäten im Staate São Paulo, günstige Pachtverträge für bundeseigene Grundstücke zugunsten eines Fußballclubs in der Baixada Fluminense. Gegen diese Praxis opponierten vor allem die Linksparteien. Aber auch die große und einst mächtige PMDB beschloß auf Ihrer Convenção Nacional am Vorabend der ersten Lesung im Abgeordnetenhaus eine klare Empfehlung zur Ablehnung des Entwurfs. Doch nichts half. Eine Testabstimmung in der Wiederwahlsonderkommission der Abgeordnetenkammer signali- sierte den wahrscheinlichen Sieg der " governistas " mit einer deutlichen Mehrheit von 19:11 Stimmen für die Emenda, darunter 6 Stimmen der PMDB.

Der Fraktionszwang hatte nicht funktioniert, Illoyalitäten der Abgeordneten gegenüber ihren Parteien sind in Brasilien keine Seltenheit.
 
 

2. Die erste Lesung in der Câmara dos Deputados am 28.01.97 bestätigte die Vorausberechnungen: 336 Abgeordnete stimmten für die reeleição bei 17 Gegenstimmen und 6 Enthaltungen. Das mit höchster Präzision ausgeführte Strategiekonzept war aufgegangen, die notwendige Stimmenmehrheit war erreicht. Letztlich wurde der Abstimmungserfolg den beharrlichen Stimmenbeschaffungs- bemühungen der " líderes do governo " unter Führung des Kommunikationsministers Sérgio Motta zugeschrieben. Noch in den Tagen kurz vor der Abstimmung hatte man sich in Einzelaktionen um widerstrebende Abgeordnete bemüht und sie durch gezielte Gefälligkeiten für die Wiederwahl des Präsidenten eingenommen.

Und weil im Hintergrund der pró - reeleção - Abstimmungen bekannte Politikerpersönlichkeiten besonders erfolgreich gewirkt hatten, wurden auch sie bedacht: Der Abgeordnete Michel Temer ( PMDB - SP ) wurde mit den Mehrheiten des Regierungslagers zum Präsidenten des Abgeordnetenhauses gewählt. Temer löste Luis Eduardo Magalhães ab, dessen Vater Antonio Carlos Magalhães ( PFL - BA ) dafür zum Präsidenten des Senats gewählt wurde.
 
 

3. Am 25. 2. 1997 erfolgte die zweite Lesung im Abgeordnetenhaus, die mit 368 Pro - Stimmen den Abstimmungserfolg der ersten Lesung noch übertraf. Die PMDB - Abgeordneten aus Goiás und Pará waren ins Lager der governistas gewechselt. Vergeblich hatten die Oppositionsparteien versucht, den Fraktionszwang durchzu- setzen. Abänderungsanträge der Opposition mit dem Ziel, die Gouverneure und Präfekten von der Wiederwahlmöglichkeit auszunehmen, wurden vom neuen Präsidenten der Câmara Michel Temer als " Bruch der föderativen Symmetrie " zurückgewiesen.

Auch die Lesungen und Abstimmungen im Senat unter der fürsorglichen Leitung des neu gewählten Präsidenten Antonio Carlos Magalhães fielen erwartungsgemäß sehr klar zugunsten der Wiederwahl - Emenda aus. In der ersten Lesung am 21. 5. 1997 stimmten 63 Senatoren für den Entwurf und 6 dagegen, in der zweiten Lesung am 4. 6. 1997 stimmten 62 Senatoren für ihn und 14 dagegen bei 2 Enthaltungen. Am gleichen Tage noch fanden sich beide Häuser des Congresso Nacional zu einem feierlichen Akt zusammen, in welchem die Emenda Constitucional No. 16 für beschlossen erklärt und förmlich verkündet wurde. Anschließend eilten die Präsidenten beider Häuser Temer und Magalhães in den Palacio de Planalto, um den Staatspräsidenten Fernando Henrique Cardoso von der nunmehr geänderten Verfassung in Kenntnis zu setzen.
 
 
 
 

IV. Die Irregularitäten: Stimmenkauf und Verfassungsnormverstoß
 
 

1. Das Gesetzgebungsverfahren zur Änderung der Verfassung ist auf den ersten Blick korrekt in Gestalt der vier vorgeschriebenen Beratungen beider Kammern durchgeführt worden. Die gut vorbereiteten Abstimmungen sind problemlos verlaufen, bei weitem mehr Abgeordnete und Senatoren als nötig haben dem Entwurf zugestimmt. Mit dem 4. 6. 1997 trat die Verfassungsänderung in Kraft. Inzwischen aber waren Interna des Gesetzgebungsverfahren bekanntgeworden, die Zweifel am ordnungsgemäßen Zustandekommen der Emenda hatten aufkommen lassen. Noch während der Beratungen im Senat veröffentlichte die Folha de São Paulo Tonbandmitschnitte eines Gesprächs zweier Abgeordneter aus dem Bundesstaat Acre, aus welchen mit hinreichender Deutlichkeit hervorging, daß unmittelbar vor der entscheidenden 1. Lesung in der Câmara dos Deputados einzelne Abgeordnete mit Bargeld bestochen worden waren, und zwar mit Mitteln, die angeblich vom Minister für Kommunikationswesen Motta zur Verfügung gestellt worden waren. Der eingesetzte Bargeldbetrag in Höhe von 200.000 Reais
( = 200.000 US - $ ) soll, soviel ging auch aus dem Mitschnitt hervor, den betreffenden Abgeordneten nach vorherigen Kontakten mit dem Büro des damaligen Präsidenten des Abgeordnetenhauses Luis Eduardo Magalhães vom Gouverneur des Bundesstaates Amazonas Amazonino Mendes persönlich ausgehändigt worden sein. Damit war der Verdacht auf die Tätigkeit eines mit Unterstützung von Regierungskreisen operierenden Aktionsnetzes (" esquema ") angezeigt, das darauf gerichtet war, auf unlautere Weise entscheidenden Einfluß auf die parlamentarischen Abstimmungen im vorliegenden Emendierungsverfahren zu nehmen.

Als Dirigent der logistisch vorgehenden Stimmenbeschaffungs- unternehmung ( " esquema de compra de votos
pró - reeleição " ) hat den Berichten zufolge Sérgio Motta fungiert, Minister im Regierungskabinett, persönlicher Freund des Präsidenten, Organisator seines Wahlkampfes 1994 und seiner wichtigsten Regierungsgeschäfte wie z.B. der Privatisierung der staatlichen Telekomgesellschaften. Nach der Veröffentlichung der Tonband- beweise ( " verdade dos falastrões " ) haben fünf Abgeordnete aus dem Bundesstaat Acre ein öffentliches Geständnis abgelegt und sich dazu bekannt, ihre Stimmen für RS 200.000,- an das " esquema pró-reeleição " verkauft zu haben. Später im Jahr hat ein weiterer Abgeordneter angezeigt, daß auch die Stimmen der Abgeordneten aus Roraima auf die gleiche Weise billig gekauft worden waren.

Nach Inkrafttreten der EC No. 16 am 4. 6. 1997 haben brasilianische Juristen weitere Irregularitäten im Geschäftsgang des Gesetzgebungsverfahrens öffentlich gemacht. Offenkundige Verfahrensfehler waren unterlaufen, die einen förmlichen Verstoß gegen den Art. 60 der Verfassung darstellten. Ausgerechnet die Verfassungsvorschrift war verletzt worden, die das Zustandekommen von verfassungsändernden Gesetzen ausdrücklich und unmißverständlich regelt. Gemäß § 2 des Art. 60 BV muß die Gesetzesvorlage ( proposta da emenda ) " in jedem Hause des Kongresses in zwei Lesungen ( turnos ) diskutiert und abgestimmt werden, und sie gilt als angenommen, wenn sie in beiden Häusern eine 3 / 5 - Mehrheit der Stimmen erhält ". Das bedeutet, daß die Beschlußvorlage des Gesetzes in wesentlich unveränderter Fassung bis zu ihrer endgültigen Verabschiedung vier Beratungen und Abstimmungen zu überstehen hat. In diesem Sinne schreibt Art. 65 der Verfassung bereits für das normale Gesetzgebungsverfahren vor:

" Eine von einem Hause angenommene Gesetzesvorlage ist dem anderen Hause zur Revision zuzuleiten (...) wird sie von diesem abgeändert, ist sie an das vorlegende Haus zurückzuleiten ".

Im vorliegenden Fall, so ergab eine Überprüfung der offiziellen Gesetzgebungsmaterialien, ist in den vier vorgeschriebenen Lesungen keineswegs über ein - und diesselbe Beschlußvorlage abgestimmt worden, sondern über immer wieder geänderte Textfassungen der originalen Vorlage. Obwohl dabei die Textveränderungen nicht bloß redaktioneller, sondern substantieller Art waren und den Regelungsinhalt der Beschlußvorlage entscheidend verändert haben, ist die Vorlage nicht, wie von Art. 60 § 2 vorgeschrieben, zur erneuten Beratung und Abstimmung in der Kammer gelangt. Der Senat hat die vom Abgeordnetenhaus in der 2. Lesung beschlossene Textvorlage noch einmal modifiziert und den in seiner 2. Lesung beschlossenen Text zur endgültigen Fassung der EC No. 16 erklärt, ohne sie noch einmal, wie vorgeschrieben, an das Abgeordnetenhaus zurückzusenden. Die folgende Gegenüberstellung aller Beratungs- fassungen der Proposta de Emenda à Constituição No. 1 / 1995 belegt die inhaltlichen Textveränderungen im gesamten Verfahrensgang.
 

Textveränderungen des § 5 des Art. 14 BV in der Proposta de Emenda à Constituição No. 1/1995 im Verlauf der parla- mentarischen Lesungen im Abgeordnetenhaus und im Senat. § 5 des Art. 14 Bundesverfassung: "Der Präsident der Republik, die Gouverneure der Staaten und des Bundesdistriktes, die Präfekten und ihre Nachfolger oder Vertreter... (a) [Textfassung, abgestimmt in der 1. Lesung der Câmara dos Deputados] ... können für eine unmittelbar nachfolgende Periode wiedergewählt werden und sich um das Amt bewerben (poderão ser reeleitos por um período imediatamente subseqüente e concorrer no exercicio do cargo); (b) [abgeänderte Textfassung, abgestimmt in der 2. Lesung der Câmara dos Deputados] ... können für die nachfolgende Periode wiedergewählt werden (poderão ser reeleitos para o período subseqüente); (c) [erneut geänderte Textfassung, abgestimmt in der 1. Lesung im Senat] ... können für eine nachfolgende Periode wiedergewählt werden (poderão ser reeleitos para um período subseqüente) (d) [nochmals geänderte, jetzt aber endgültige Fassung, beschlossen und abgestimmt in der 2. Lesung des Senats] ... können für eine einzige nachfolgende Periode wiedergewählt werden

Der Textvergleich zeigt, daß im Verlauf der Lesungen nicht unerhebliche Korrekturen an der ursprünglichen Beschlußvorlage vorgenommen worden sind. Bereits in der 2. Lesung des Abgeordnetenhauses wurde der Text der Gesetzesvorlage derartig modifiziert, daß inhaltlich ein neuer Vorschlag entstand. Aus der Neuformulierung konnte zum einen die permanente Wiederwählbarkeit des Präsidenten ( und nicht nur die einmalige ) herausgelesen werden. Zum anderen wurde durch Streichung der Wiederbewerbungsklausel dem Präsidenten gestattet, den Wahlkampf als Amtsinhaber zu bestreiten. Er mußte sich nicht durch vorzeitigen Verzicht auf sein Amt dem Wahlwettbewerb stellen. Diese Änderung von Wortlaut und Sinn der ursprünglichen Fassung hätte normalerweise eine 3. Lesung und Abstimmung im Abgeordnetenhaus erforderlich gemacht. Die extensiv reformulierte 2. Fassung des Abgeordnetenhauses wurde in der folgenden 1. Lesung des Senats durch eine deutlich restriktive Textredaktion revidiert und diese wiederum in der 2. Lesung des Senats noch einmal präzisiert:

Der Präsident soll nicht immer wieder, sondern nur einmal in direkter Eigennachfolge wiedergewählt werden dürfen, was ohne Zweifel auch mit der ursprünglichen Gesetzesvorlage beabsichtigt gewesen ist. Gleichwohl verstieß der Congresso Nacional gegen Art. 60 § 2 der Verfassung, als er am 4. 6. 1997 die allein vom Senat beschlossene Fassung als Emenda Constitucional No. 16 verkündete und in Kraft setzte. Diese Fassung hätte nach der eindeutigen Vorschrift der Verfassung zur Endberatung und - abstimmung an das Abgeordnetenhaus zurückverwiesen werden müssen. Substantielle Veränderungen der Gesetzesvorlagen unterliegen auch nach Geschäftsordnungsrecht des brasilianischen Parlaments der erneuten Vorlagepflicht. So fordert Art. 136 der Geschäftsordnung des Parlaments ( Regimento Comum do Congresso Nacional ): " Wird ein Entwurf durch die Câmara Revisora abgeändert, ist sie von dieser der Câmara Iniciadora zuzuleiten. Beizufügen sind die Änderungen in Form von Kopien oder veröffentlichten Dokumen- ten samt Abstimmungen und Abreden, die über den Gang des Verfahrens unterrichten ". In Übereinstimmung damit bestimmt Art. 331 der Geschäftsordnung des Senats ( Regimento Interno do
Senado ): " Wird die Vorlage der Câmara abgeändert, ist sie an das vorlegende Haus zurückzuverweisen..."

Zweifellos ist dem Congresso Nacional Brasiliens ein Verfahrensfehler unterlaufen, der umso schwerer wiegt, als er nicht nur gegen Geschäftsordnungsrecht, sondern gegen Verfassungsrecht verstößt. Ein verfassungswidrig zustandegekommenes Gesetz zur Änderung der Verfassung gilt nicht nur in Brasilien als verfassungswidrig. Außerdem hätte das Bekanntwerden von Abgeordnetenbestechung, also von unlauterer Manipulation des parlamentarischen Meinungsbildungsprozesses, das weitere Gesetzgebungsverfahren im Senat zumindest anhalten müssen. Warnende Stimmen und Forderungen nach sofortiger Aufklärung der Vorfälle in einem Untersuchungs- ausschuß aber sind von den zuständigen parlamentarischen Gremien dilatorisch behandelt, also nicht beachtet worden.
 
 

V. Reaktion: Die parlamentarische Bereinigung der Irregularitäten
 
 

1. Das Gesetzgebungsverfahren zur Abschaffung des traditionellen Wiederwahlverbots ist in nur vier Monaten zügig und ohne Unterbrechungen zum Abschluß gebracht worden. Weder hat der offene Verdacht unlauterer Manipulationen zur Annulierung der Abstimmungen im Abgeordnetenhaus geführt, noch hat die leicht erkennbare Regelwidrigkeit im Geschäftsgang des Parlaments zur Aussetzung und Korrektur des Verfahrens geführt. Auffällig ist, daß alle Versuche der parlamentarischen Opposition, das Verfahren anzuhalten oder Korrekturen anzubringen, sofort und erfolgreich abgewehrt worden sind.

Wichtige Anstöße zur Bereinigung der verdächtigten Irregularitäten kamen von außen. Anfang Juli 1997, also einen Monat nach der Verkündung der Emenda, überreichte RA Sérgio Sérvulo da Cunha ( OAB - SP ) dem Präsidenten des Abgeordnetenhauses Michel Temer ein von 200 angesehenen Juristen und Intellektuellen des Landes unterzeichnetes Schreiben, in welchem um Einberufung einer parlamentarischen Untersuchungskommission ( CPI - Comissão Parlamentar de Inquérito ) zur Klärung der Vorwürfe des Stimmenkaufs ersucht wurde. Es war der zweite Vorstoß dieser Art. Bereits am 19. 5. 1997, sofort nach Bekanntwerden von " Akten der Parlamentarierbestechung durch Regierungsautoritäten " hatte der Bundesrat des brasilianischen Anwaltsverbands ( Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ) " im Namen der öffentlichen Moral " zur sofortigen Einberufung einer CPI aufgerufen. Bereits die zu jenem Zeitpunkt in der Öffentlichkeit bekannt gewordenen Tatsachen hatten ausgereicht, dieses hohe Juristengremium zu einer förmlichen Verlautbarung zu veranlassen und die Klärung der gegen Minister Motta, die Gouverneure von Acre und Amazonas sowie gegen fünf Acre - Abgeordnete erhobenen Vorwürfe zu fordern. Das besorgte Anwaltsorgan ist in dieser Forderung seinerzeit durch die Vereinigung Richter für die Demokratie ( Associação Juízes para a Democracía ) und durch die Nationale Bischofskonferenz ( Con- ferência Nacional dos Bispos do Brasil - CNBB ) unterstützt worden. Doch auch diese Versuche, das Parlament zur Selbstreinigung zu bewegen, sind im Sande verlaufen. Das Parlament hat wegen der, wie es offiziell hieß, " aussichtslosen Beweislage " die so dringlich gebotene Einsetzung der " CPI da Compra de Votos " abgelehnt. Auch die von der Linksopposition beantragte Einsetzung einer sog.  CPI da Reeleição " fand in der hierüber entscheidenden Ver- fassungs - und Justizkommission des Parlaments ( Comissão de Constituição e Justiça - CCJ ) keine Mehrheit. Das lag daran, daß die vorermittelnde Untersuchungskommission der Abgeordnetenkammer ( Comissão de Sindicância da Câmara ) angeblich zu keinen hinreichend überzeugenden Beweiserkenntnissen gelangt war. Wegen Fehlens von klaren Beweisen ( ausência de fatos ), die zwingend auf eine Verwicklung des Ministers Motta oder von Assessoren der Regierung in die Stimmenkaufaffäre hätten schließen lassen, sah auch der Regierungschef und Staatspräsident Fernando Henrique Cardoso keinen Anlaß, auf Klärung der Vorwürfe zu dringen. Er lehnte deshalb öffentliche Stellungnahmen zur Stimmenkaufaffäre rundweg ab. Kurze Zeit später schloß er in einem Interview jedwede Verwicklung seiner Regierung aus.

" Wenn Stimmen gekauft wurden, dann nicht von mir. Die Bevölkerung und der Kongreß wollten die Wiederwahl. Zweimal hat der Senat mit 3 / 5 seiner Stimmen dafür votiert (...) Ermittlungen sind Sache der Comissão de Constituição e Justiça und der Procuradoria Geral da República, nicht des Parlaments. Wir dürfen den Congresso Nacional nicht zur Polizei machen ".
 
 

2. Nachdem die Versuche zur Einberufung der sachlich zuständigen und mit umfassenden Untersuchungsrechten ausgestatteten CPI gescheitert waren, mahnte der Journalist Fernando Rodrigues ( Brasilia ), der seinerzeit die Stimmenkaufaffäre publik gemacht hatte, erneut das Abgeordnetenhaus an, endlich für Gerechtigkeit und Konsequenzen in den eigenen Reihen zu sorgen:
" Reage, Câmara ". Das hohe Haus solle sich unverzüglich solcher Mitglieder entledigen, die sich hätten bestechen lassen. Aber auch hier zog sich das fällige förmliche Ausschlußverfahren im Ausschuß für Verfassung und Justiz ( CCJ ) in die Länge. Zwei der fünf angeschuldigten Abgeordneten aus Acre hatten selber die Konsequenzen gezogen und ihr Mandat zurückgegeben. Gegen die übrigen drei Abgeordneten hatte der Vorsitzende des Ausschusses Nelson Otoch ( PSBB - CE ) die Entziehung des Mandats ( " cassação do mandato " ) beantragt. Doch wurde der Antrag dilatorisch behandelt. Otoch hatte wegen der formal - juristisch mangelhaften Beweislage die Mehrheit der Mitglieder des Ausschusses gegen sich. Die Belastungszeugen, die beiden Ex - Deputierten aus Acre, waren inzwischen unauffindbar. Ihre Aussagen, daß die drei Beschuldigten, ebenso wie sie selber, ihre Stimme gegen Bargeld verkauft hätten, konnten im Ausschuß nur auf Tonband präsentiert werden.

Außerdem konnte mit Hilfe dieser Aussagen hinreichend zweifelsfrei nur nachgewiesen werden, daß die Abgeordneten bestochen worden waren, nicht aber, wer sie bestochen hatte. Hierfür fanden sich keine Zeugen, die verdächtigten Minister Motta und die Gouverneure von Acre und Amazonas hatten alle Vorwürfe bestritten. Mitte November sprach deshalb der Ausschuß die drei Abgeordneten vom Vorwurf der " Schädigung des Ansehens des Parlaments " ( " quebra do decoro parlamentar " ) frei. Diese Entscheidung wurde später von der Mehrheit des Abgeordnetenhauses bestätigt. Die von den Medien und Juristenorganisationen immer wieder erhobenen Zweifel an der Lauterkeit des parlamentarischen Meinungsbildungsprozesses beim Zustandekommen der Emenda Constitucional No. 16 waren damit formal ausgeräumt.
 
 

3. Umstritten, aber erneut zugunsten der politischen Interessen des Regierungslagers wurde das allgemeine Wahlrecht an die EC No. 16 angepaßt. Es ging darum, die privilegierten Bedingungen für die Wiederwahl des Präsidenten normativ abzusichern. Der Kampf um das neue Wahlgesetz erreichte erste Höhepunkte bereits Anfang August 1997, als der Berichterstatter der seit Juli arbeitenden Wahlrechtssonderkommission Carlos Apolinário ( PMDB - SP ) den fertigen Entwurf der neuen Lei Eleitoral vorlegte. Anstatt über diesen zu beraten und abzustimmen, brachten die Regierungsparteien durch den Deputierten Saulo Queiros ( PFL - MS ) einen Alternativentwurf ein, in welchem z.B. die vorgesehene Wahlkampfzeit von 60 auf 30 Tage verkürzt, die Gratissendezeiten für Wahlkampfspots der Parteien im Fernsehen beschränkt und es dem Präsidenten erlaubt werden sollte, während des Wahlkampfes bei Eröffnungsfeierlichkeiten aller Art aufzutreten und mit den Verdiensten der Regierung Wahlwerbung zu betreiben. Es störte nicht, daß derartige Alternativentwürfe in dieser Phase des Ausschußverfahrens unzulässig sind und deshalb der eigenmächtige Vorstoß des Regierungslagers als Geschäftsordnungs - Handstreich
( " golpismo regimental " ) zu verwerfen war. Anfang September wiederholte sich der Vorgang in der Kommission für Verfassung und Justiz des Senats. Senator Lúcio Alcântara ( PSDB - CE ) forderte z.B. die Einrichtung eigener Radio - und Fernsehprogramme für den Staatspräsidenten und Regierungschefs, in welchem während des Wahlkampfes für die Zielsetzungen, Vorhaben und Werke der Regierung F. H. Cardoso geworben werden sollte. Zumindest von den Medien wurden diese parlamentarischen Manöver mit ihren durchsichtigen Zielsetzungen als " unwürdiges Verhalten " erkannt: " Die parlamentarische Arbeit am Wahlgesetz '98 ist gekennzeichnet durch eine beschämende Aufeinanderfolge von Kasuismen, Machenschaften, unsauberen Pressionen und sogar kleinen 'golpes brancos' seitens der Regierungsparteien, die als einziges Ziel die Wiederwahl des Präsidenten FHC haben ".
 
 

4. Am 30. September 1997 trat das Nova Lei Eleitoral ( No. 9.504 / 97 ) in Kraft. Das neue Wahlgesetz traf auf eine Situation, in der die Wettbewerbschancen der Bewerber für die höchsten Regierungsämter bereits vorverteilt waren - die amtierenden Gouverneure und vor allem der amtierende Staatspräsident waren mit ihren Medienauftritten, Wahlversprechen und Regierungsprogrammen längst im Wahlkampf, während die Neubewerber die offizielle Eröffnung des Wahlkampfes abzuwarten hatten. Zwar wahrte das Wahlgesetz formal die Chancengleichheit aller Kandidaten, begünstigte aber in auffälliger Weise durch große Toleranz gegenüber den vorverteilten Rahmenbedingungen und eingeübten Praktiken des Wahlkampfes die Position der sich bewerbenden Amtsinhaber. Zu den privilegierten Bedingungen zählen z.B. der überdimensionierte Wahlkampfetat des regierenden Staats- präsidenten, die üppige, nach Stimmenanteil gestaffelte staatliche Wahlkampffinanzierung der Parteien, der uneingeschränkte Medienzugang für Wahlwerbung, die festgelegten Gratissendezeiten für die Wahlwerbung der Parteien in den TV - Medien. Diese bemessen sich nach der Anzahl der bei den letzten Wahlen ( 1994 ) erreichten Stimmen. Die den Präsidenten stützenden Parteien der Regierungsallianz konnten - wegen ihres Sieges im Jahre 1994 - im Jahre 1998 über 23 Minuten und 8 Sekunden Sendezeit verfügen, während der Arbeiterpartei PT - Folge der Niederlage von Luís Ignacio Lula im Jahre 1994 - nur 8 Minuten und 8 Sekunden zustanden. Die Medien bezeichneten das neue Wahlgesetz wegen seiner deutlichen Interessengeneigtheit als " Lex FHC ".

Im Sog der Finanz- und Einflußmacht von Staatspräsident und Regierungslager hat sich auch die Parteienlandschaft Brasiliens verändert. Von den 513 Abgeordneten der Câmara dos Deputados haben im Laufe der Legislaturperiode 210 Abgeordnete
( 40 % ) die Partei gewechselt. Allein zu den beiden Parteien der Regierungsallianz waren bis zum Stichtag am 3. Oktober des vergangenen Jahres 55 Abgeordnete übergelaufen. Dieser Zuwachs an Parteienmacht von 35 % ist nach allgemeiner Einschätzung nur im Zusammenhang mit der Wiederwahl - Kampagne erklärlich. Im Land der schwachen Parteien und starken Politiker gelten den Parlamentariern die Teilhabe an staatlicher Macht weit mehr als die Loyalität zu ihren Parteien.
 
 

5. Nach Inkrafttreten der Wiederwahl - Emenda waren außer dem Wahlgesetz eine Reihe weiterer Gesetze wie das Parteiengesetz ( Nova Lei dos Partidos Políticos - Lei No. 9.096 v. 19. 9. 1995 ) und das Nichtwählbarkeitsgesetz ( Lei das Ineligibilidades = Lei Complemetar No. 64 v. 18. 5. 1990 ) anzupassen. Auch mußte das Oberste Wahlgericht ( TSE: Tribunal Superior Eleitoral ) eine Reihe normkonkretisierender Beschlüsse fassen. Größere verfassungsrrechtliche Probleme bereitete die Tatsache, daß die parlamentarischen Väter der EC No. 16 es übersehen und infolgedessen versäumt hatten, zusammen mit dem § 5 des Art. 14 der Bundesverfassung die Amtsverzichtsklausel des § 6 des Art. 14 der Bundesverfassung zu ändern. Deshalb blieb die Vorschrift des Art. 14 § 6 als geltendes Verfassungsrecht bestehen. Sie besagt: " Um sich für andere Ämter zu bewerben, müssen der Präsident der Republik, die Gouverneure der Staaten und des Bundesdistrikts und die Bürgermeister bis zu 6 Monaten vor dem Wahlgang auf ihre Ämter verzichten. " Diese Regelung bedeutete demnach für den gegenwärtigen Präsidenten der Republik, der nicht für ein " anderes Amt ", sondern - argumentum a fortiori - sogar für das eigene kandidierte, daß er ab April 1998 sein Amt hätte aufgeben bzw. ruhen lassen müssen, was er nicht getan hat. Hiermit ist ein weiterer Verfassungskonflikt indiziert: Die EC No. 16 widerspricht, indem sie den sich um das eigene Amt erneut bewerbenden Amtsinhaber von der Pflicht zum Amtsverzicht während der Zeit des Wahl- kampfes befreit, eindeutig dem § 6 des Art. 14 BV, der diesen Verzicht, die sog. desincompatibilização, ausdrücklich fordert. Dieser Verfassungsverstoß ist umso bemerkenswerter, als er sowohl von der ursprünglichen Entwurfsfassung der Emenda ( PEC No. 1 / 95 ) als auch von der in der 1. Lesung des Abgeordnetenhauses noch gebilligten Fassung vermieden worden ist. Beide Fassungen hatten ausdrücklich auf dem chancengleichen Wettbewerb aller Kandidaten bestanden und vermeiden wollen, daß Amtsmacht zu Wahlkampf- zwecken mißbraucht werden könnte. Damit hat die EC No. 16 einen weiteren Verfassungskonflikt verursacht, dem nur durch sublime Auslegungskunst von Verfassungsrichtern abgeholfen werden könnte. Den Gang zum Supremo Tribunal Federal ( STF ) aber scheuen die verantwortlichen Parteigremien. Weder der klare Verstoß des Emendierungsverfahrens gegen § 2 des Art. 60 Bundesverfassung ( Neuberatungs- und Neuabstimmungspflicht nach Änderung der Gesetzesvorlage im parlamentarischen Geschäftsgang ), noch die Inkongruenz der EC No. 16 mit § 6 des Art. 14 Bundesverfassung ( Pflicht der kandidierenden Amtsinhaber auf Verzicht des Amtes während der Wahlkampfzeit ) haben Aussicht auf die gebotene verfassungsgerichtliche Klärung und Entscheidung.
 
 

VI. Nichtreaktion: Versagen der institutionellen Kontrollorgane
 
 

1. Aktiv legitimiert zur Einbringung der Verfassungsklage ( " ação de inconstitucionalidade " ) gegen die EC No. 16 sind gemäß Art. 103 BV der Präsident der Republik, die Präsidien von Abgeordnetenhaus, Senat und gesetzgebender Versammlung, die Gouverneure, der Generalstaatsanwalt der Republik, der Bundesrat des Anwaltsverbands, eine im Parlament vertretende Partei, ein Gewerkschaftsverband oder eine nationale Interessenvertretung. Aus einsichtigen Gründen haben die meisten dieser Organe kein Interesse daran, die Klage einzulegen. Zu erwarten aber wäre gewesen, daß der Bundesrat der Anwaltschaft oder die Generalsstaats - und wahlanwaltschaft ( Procuradoria Geral Eleitoral ) ihre Klagebefugnisse wahrgenommen hätten. Das ist nicht der Fall gewesen. Beide Organe sind, aus nur für Brasilianer einsichtigen Gründen, untätig geblieben. Insbesondere der Anwaltschaft ist Versagen und ein plötzlicher Gesinnungswandel vorgeworfen worden, hatte sie doch das gesamte Emendierungsverfahren mit juristischer Kritik und energischen Appellen zur Einhaltung der öffentlichen Moral begleitet. Zudem war die eigene Kommission für Verfassungstudien ( Comissão de Estudos Constitucionais da OAB) nach langen Beratungen zu dem Ergebnis gelangt, dem zuständigen Bundesrat ( Conselho Federal da OAB ) die Einlegung der Verfassungsklage gegen die EC No. 16 zu empfehlen. Dieser aber lehnte mit der Mehrheit seiner Stimmen ab und folgte damit dem Votum seines neuen Vorsitzenden Dr. Marcos Bernardes de Mello.

2. Nach einhelliger Juristenmeinung hätte eine Verfassungswidrigkeitsklage beim STF ohnehin keine Aussicht auf durchgreifende Wirkung haben können. Wäre sie eingelegt worden, hätte sie im günstigsten Falle - aufgrund der STF - Doktrin der " pertinência temática " ( Sachzusammenhang des Klagebegehrens ) -zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Emenda, nicht aber zu ihrer Aufhebung führen können. Dazu wäre eine Anfechtungsklage vor dem Superior Tribunal Eleitoral erforderlich gewesen, mit dem Ziel, die Aufnahme des amtierenden Präsidenten in die Bewer- berliste ( " registro da candidatura " ) zu verhindern. Für diese sind aktiv legitimiert das STE selbst ( ex officio ), die politischen Parteien, die Kandidaten des Wahlgangs oder das Ministério Público. Die Bereitschaft dazu aber ist aus den geschilderten Gründen nicht vorhanden. Nach Lage der Dinge hat damit die EC No. 16 alle drohenden gerichtlichen Anfechtungsmöglichkeiten erfolgreich überstanden.
 
 

3. Das brasilianische Parlament hat, so eine vorherrschende Juristenmeinung im Land, in einem verfassungsrechtlich bedenklichen und juristisch anfechtbaren Gesetzgebungsverfahren die Verfassung geändert und das bewährte, seit 100 Jahren bestehende Wiederwahlverbot für die höchsten Regierungsämter abgeschafft. Es hat damit über die Machtfrage in Brasilien bis zum Jahre 2002 und darüber hinaus entschieden. Da Verfassungen in Brasilien wie in allen übrigen lateinamerikanischen Ländern als dispositives Recht gelten, ist nicht auszuschließen, daß bis zum Jahre 2002 eine dritte Amtszeit für den Präsidenten ausgehandelt werden wird. Dagegen ist nicht anzunehmen, daß die Ereignisse um die Wiederwahl-Einführung des Jahres 1997 Folgen für weitere Beteiligte haben werden.
 
 

Bedauerlicherweise sind zwei der maßgebenden Streiter für die Wiederwahl des Präsidenten inzwischen verstorben.

Kommunikationsminister Sérgio Motta erlag am 19. 4. 1998 einem Atemwegsinfarkt. Präsident Fernando Henrique Cardoso ordnete eine dreitägige Staatstrauer an. Zwei Tage später starb der vormalige Präsident des Abgordnetenhauses und aussichtsreiche Kandidat für das Amt des Staatspräsidenten ab 2002 Luis Eduardo Maron de Magalhães im Alter von 43 Jahren an Herzversagen.